十一月 2024 |
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自2016年5月20日蔡英文總統就職以來，筆者觀察到一個十分有趣，但對於自1996年以來依中華民國憲法宣誓就職的民選總統而言，可能並非首次遭遇到的，反而可說時常出現的批判，就是總統與行政院院長二者間的職權應如何清楚劃分的問題。姑且不論前幾任民選總統所遭遇到的批判為何，以蔡總統為例，上任後不到一年的時間，對於不論是原住民自治、勞基法一例一休，乃至於同性婚姻平權等各類議題之抗爭，參與其中的團體或人民若不是強烈要求，就是至少希望蔡總統能直接給予一定的承諾，甚或希望她能直接要求立法院民進黨黨團透由立法或修法而實踐其選舉時所開列的政策支票。然而，當蔡總統為整合政策和政務方向而決定親自召開所謂「執政決策協調會議」時，卻又有學者強烈批判其此舉已經「採到憲法紅線」。
對此，筆者認為此並非蔡總統個人施政上的問題，毋寧是這部中華民國憲法與增修條文所形構的總統職權規範，以及過往自國民黨威權統治時期在未依循中華民國憲法本文規定下所形構的總統圖像所導致，因而使歷任民選總統或多或少均遭逢類似的批判。簡言之，若就中華民國憲法本文以觀，依多數憲法學者的看法，其比較偏向於內閣制之制度設計。也因此，總統在憲法本文規範下所得行使之職權，毋寧偏向於虛位元首之職權類型。然而，自1994年修憲將總統由國民大會選舉產生，改為由人民直選，以及1997年修憲將行政院院長由憲法本文所定由總統提名經立法院同意後任命，改為由總統直接任命後，憲法本文所形構之內閣制可說已蕩然無存。相反地，總統與行政院院長之關係為何，其二者間之職權互動分際何在，除成為憲法學理上之探討主題外，亦每每成為政治議題而躍上新聞版面。
其實，司法院大法官曾於釋字第627號解釋中明確指出，在中華民國憲法及增修條文的架構下，總統為憲法上的行政機關，「總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，為最高行政首長，負有維護國家安全與國家利益之責任」。這樣的說法，若再配合中華民國憲法本文第53條「行政院為國家最高行政機關」，進而得出行政院院長為國家最高行政機關之行政首長以觀，則可說中華民國憲法及增修條文架構下，將有總統與行政院院長二個最高之行政首長。也因此，前述總統與行政院院長二者間之職權互動分際為何之爭議，其實已屬難以避免。
雖然大法官在釋字第627號解釋中，依中華民國憲法及增修條文所賦予總統之職權逐一臚列，包括憲法本文所明定之元首權、軍事統帥權，以及僅能依憲法或依法律規定而行使之公布法令權、締結條約、宣戰及媾和權、宣布戒嚴權、赦免權、任免官員權、授與榮典權、發布緊急命令權、權限爭議處理權等之外，尚有增修條文所明定之國家安全大政方針決定權、國家安全機關設置權、立法院解散權、提名權、任命權等。其中，問題之根源，乃是所謂國家安全大政方針之決定權。
憲法學理上於探究總統之國家安全大政方針決定權之範疇時，多以國家安全會議組織法之規定為論證之依據。首先，憲法增修條文及依該法第2條第1項規定可知，總統可設置國家安全會議，以作為其決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。而依同條第2項規定，所謂國家安全，乃包含國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。另外，依該法第3條規定，國家安全會議法定出席人員，除副總統及國家安全會議秘書長及國家安全局局長外，尚包括行政院院長、副院長、內政部部長、外交部部長、國防部部長、財政部部長、經濟部部長、行政院大陸委員會主任委員，以及參謀總長在內。換言之，至少在所謂涉及國防、外交、兩岸關係及國家重大變故相關事項時，行政院重要部會均已被該法明定為法定出席人員。
姑且不論此等以法律詮釋憲法規範之見解係否適當，至少在現行憲政體制運作下，前述國家安全事項可以包山包海，也因而更加混淆總統與行政院院長二者所應有之職權分際，更遑論一般民眾恐亦無法理解，為何其直接投票選出的總統，依照中華民國憲法及增修條文卻有諸多事務非屬其職權範疇而不得插手介入。對於此等問題，前述批評蔡總統之學者認為或可透由修憲、制憲之方式解決，並強調若修憲或制憲的門檻過高，即應先制定「總統職權行使法」規範總統職權之行使。
這樣的呼籲或有其現實面的考量，但本文認為根本解決之道，仍應重新制定新憲法，徹底擺脫中華民國體制，方屬正途。當然，制憲除需仰賴內部共識外，某種程度上尚須考量國際情勢，其困難度不可謂不大，本文並不否認。只是若認為現行中華民國憲法及增修條文所形構之國家圖像及其權力運作體制，已不符合臺灣作為一個獨立國家之需求時，何不確切地認清制憲的必要性，並透由各種政治運作盡可能地形成共識？又何以總是僅訴求在中華民國憲法及增修條文架構下根本不可能實現的修憲途徑？2016/12/27（作者：南國遊子/轉自《極光電子報》）
