十一月 2024 |
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【本報綜合報導】立法院於今年5月28日三讀通過《立法院職權行使法》及《中華民國刑法》部分條文修正案，增訂立法院可邀請總統到院進行國情報告，以及藐視國會罪、人事同意權、調查權與聽證權等條文，民進黨立法院黨團、總統府、行政院、監察院先後聲請釋憲及暫時處分。憲法法庭於7月19日裁定此項修法部分規定暫停適用，8月6日進行言詞辯論，並於今（25）日下午3時宣示判決，此次國會職權修法部分違憲、部分合憲。
立法院今年5月28日三讀通過修訂立法院職權行使法及刑法，增訂「總統國情報告」、「藐視國會」、「人事同意權」與「調查權與聽證權」等有關國會職權相關條文。行政院認為窒礙難行，監察院也認職權遭到侵犯，有違憲之虞，經行政院提出覆議遭立法院否決；總統於6月24日公布修訂法律，自6月26日生效。民進黨立法院黨團立法委員柯建銘等51人、行政院、總統賴清德、監察院先後聲請釋憲及暫時處分。
憲法法庭先前於7月19日裁定此項修法部分規定暫停適用，並於今日作成113年憲判字第9號判決，對於總統國情報告、質詢、人事同意權、調查權、聽證等部分，大多宣告「違憲而立即失效」，對藐視國會罪的刑罰及罰鍰部分，以及立法院之委員會調查專案小組的設計，亦一律宣告違憲失效。
總統無義務到立法院做國情報告 對總統詢問、要總統答復都牴觸憲法權力分立原則
針對立法院職權行使法關於聽取總統國情報告部分，憲法法庭認為，憲法增修條文第4條第3項規定，僅賦予立法院得被動聽取總統國情報告之權，總統並無至立法院為國情報告之憲法義務，立法院亦無聽取總統國情報告之憲法義務。總統是否、何時、以何等方式使立法院得聽取其國情報告，及其國情報告之主題與涵蓋範圍等，總統得本於其憲法職權而為審酌決定，並基於憲法機關相互尊重原則，與立法院協商後實施，尚非立法院得片面決定。立法院職權行使法第15條之1第1項（立法院於每年集會時「邀請」總統至立法院進行國情報告）規定，其規範效力不及於總統，立法院依本項規定所為邀請，對總統並無憲法上之拘束力。
憲法法庭表示，立法院聽取總統國情報告時，無指定國情報告內容之權，亦無就其國情報告內容，對總統為詢問、要求總統答復，或要求總統聽取其建言之權。立法院職權行使法第15條之1第2項（總統於每年二月一日前向立法院送交國情報告書，並於三月一日前赴立法院進行國情報告）、第3項（新任總統於就職兩週內向立法院送交國情報告書，並於一個月內赴立法院進行國情報告）、第15條之2第1項（立法院得經全體立法委員四分之一以上提議，院會決議後，由程序委員會排定議程，就國家大政方針及重要政策議題，聽取總統國情報告規定），及同條第2項（總統就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題，得咨請立法院同意後，至立法院進行國情報告）部分，暨第15條之4（立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出口頭或書面問題，總統應依序即時回答；書面問題，總統應於7天內以書面回覆…）等規定，其立法均逾越立法院憲法職權範圍，牴觸憲法權力分立原則，均自本判決宣示之日起，失其效力。
官員以問答問不構成反質詢 拒絕答復或揭露資訊裁處罰鍰及懲戒彈劾都已逾越權限
關於質詢之規定，憲法法庭指出，立法院職權行使法第25條第1項規定所稱「反質詢」，係指原為被質詢人之行政院院長或行政院各部會首長於質詢程序自行易位為質詢人，向原為質詢人之立法委員，就具體事項或問題提出質疑或詢問，並有意要求特定立法委員答復。若行政院院長或行政院各部會首長以問題或疑問句等語句形式，答復立法委員之質詢，或提問以釐清質詢問題等情形，即便言語表達方式有禮儀上之爭議，性質上仍屬立法委員質詢之答復，不構成反質詢。
至於同條第2項規定關於「並經主席同意」、被質詢人不得拒絕提供資料或有其他藐視國會之行為部分，均逾越立法委員憲法質詢權與立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則與制衡原則，自本判決宣示之日起，失其效力。又被質詢人得例外拒絕答復立法委員質詢之正當理由，尚不以本項規定所列情形為限，凡立法委員之質詢逾越質詢權所得行使範圍、屬於行政特權之範疇、為保護第三人基本權所必要、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等，受質詢之行政院院長與行政院各部會首長本於職權而為相關利益衡量後，對立法委員所質詢事項，均有權於適當說明理由後，不予答復或揭露相關資訊。第3項（被質詢人非經立法院院會或各委員會之同意，不得缺席）規定逾越立法院憲法職權範圍，違反權力分立原則，自本判決宣示之日起，失其效力。
憲法法庭指出，第4項、5項、第7項至第8項（被質詢人違反第一項至第三項規定，主席得予制止、命出席，並得要求被質詢人為答復。經主席依前項規定制止、命出席或要求答復卻仍違反者，由主席或質詢委員提議，出席委員五人以上連署或附議，經院會決議，處被質詢人罰鍰）之規定，均逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則，自本判決宣示之日起，失其效力。
立法院人事同意權程序規定 不得妨害總統或行政院職權 更無施以行政罰制裁的權限
有關人事同意權部分，憲法法庭認為，總統與立法院均負有依憲法規定，忠誠履行憲法所分別賦予人事提名權與同意權的憲法義務與責任。無論總統或立法院，均不得消極不行使其憲法上分別享有的提名權、同意權，致影響相關憲法機關的實質存續，破壞憲政體制的健全運作。
憲法法庭指出，立法院為妥適行使此一政治權力，自有權也有必要對被提名人的資格與適任性予以審查。但立法院的人事審查權，應屬其人事同意權的輔助性權力，其行使自不得逾越人事同意權的權限範疇。且享有人事同意權者，是由全體立法委員組成的立法院，而非立法院黨團或個別立法委員。
憲法法庭表示，立法院就總統或行政院院長提名的人選，依憲法或法律規定行使同意權，其審查與議決的程序與方式，基於國會自律原則，原則上固得由立法院自為規範。但其所為程序規定，不得實質妨害總統或行政院憲法職權的行使，或遂行相關機關法定任務，更不得以內部程序規定，變相限制或剝奪立法委員於立法院院會就人事同意權案投票表決的權利，否則即有逾越憲法職權，違反權力分立原則之虞。
此外，被提名人作為人民所享有的憲法基本權（隱私權、名譽權、表意與不表意自由等）保障，並不因其被提名出任公職，並進入政治任命的人事審查與同意程序而有不同。被提名人協力與配合立法院人事審查程序的要求，僅屬被提名人為避免其人事任命案遭立法院否決致蒙受不利益，而自願承受負擔，自不得以法律手段強制其履行。
憲法法庭認為，被提名人就有關其資格與適任性問題的答復，最主要的是專業性或評價性意見的表達，與一般訴訟程序的證人不同，非屬得以具結方式擔保其真實可信的事實性陳述。
憲法法庭強調，立法院基於其人事同意權，僅有同意或否決被提名人的人事任命案權力，並無立法課予被提名人特定義務的權限，更無於義務違反時施以行政罰制裁的權限。
憲法法庭指出，立法院職權行使法第29條之1第3項關於書面答復之真實性具結義務及就所提資料有完全性具結義務部分、第30條第3項列席說明與答詢時之真實性具結義務、第30條之1第2項後段、第3項裁處罰鍰及救濟程序部分，逾越立法院憲法職權範圍，全都違憲。
此外，立法院職權行使法第29條第3項內部審查程序、第30條之1第1項及第2項前段不予審查，報告院會等規定，均屬國會自律範疇（但本於憲法忠誠義務，仍應適時行使同意權）；第29條之1第1項被提名人提交相關審查資料，對提名機關並無拘束力；第29條之1第2項，性質上屬立法院人事審查程序以外之任意性程序，被提名人並得自行衡酌處理，立法院各黨團或個別立法委員尚不得逕向被提名人提出書面問題，直接要求其答復；第29條之1第3項要求被提名人於提出相關資料之同時，應就絕無提供虛偽資料具結及但書規定；第30條第1項被提名人到院列席說明與答詢是審查所必要。在此前提下，其規定尚不生牴觸憲法問題。
立法院行使調查權 不得逾越其憲法職權範圍 同時應受「權力分立與制衡原則」制約
立法院職權行使法關於調查權之行使部分，憲法法庭認為，立法院調查權的行使不得逾越其憲法職權範圍，同時應受權力分立與制衡原則制約，調查委員會為行使調查權，擬詢問相關政府官員與人民，應經立法院院會的決議，且人民出席調查程序為證言的義務範圍，也應由立法院院會以決議明確定之。出席作證的人民應享有不低於各類訴訟法所定關於證人與鑑定人權益的保障，並應享有律師或專業人士陪同出席的權利，毋須經主席同意。政府人員或人民拒絕出席調查作證，致妨礙調查權的行使者，並非不得以法律明定由立法院院會決議，對之科處罰鍰。
憲法法庭指出，由於憲法權力分立與制衡原則之制約，凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，包括各級法院與檢察機關在內之司法機關、考試院、監察院，其行使職權之相關事務及其處理、職務相關案卷資料等，均非立法院調查權所得調查之事項範圍。上開機關依憲法規定應獨立行使職權之成員，包括司法院大法官與各級法院法官、考試委員及監察委員，亦不得為立法院調查權行使之對象，且不負有協助立法院調查權行使之義務。立法院調查權之行使，亦不得對上開憲法機關權力之行使造成實質妨礙。
憲法法庭表示，行政院之施政雖須對立法院負責，惟行政權之運作仍享有一定自主形成政策並自我負責之空間，屬行政權之權力核心範圍；行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，例如涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項，有關政策形成過程之內部討論資訊，以及有關正在進行中之犯罪偵查之相關資訊等，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權（釋字第585號解釋意旨參照），立法院對此應予適當之尊重。
又，立法院調查權行使所欲調查事項，涉及司法案件而在法院審理中時，基於司法審判權乃司法院所屬各級法院之核心職能，專屬應獨立審判之法官行使，不受任何干涉或妨礙，為維護法院獨立審判之憲法要求，立法院就此類事項，不得行使調查權。立法院已成立調查委員會行使調查權中，其調查事項嗣後成立司法案件，於法院審理中時，基於相同理由，立法院亦應主動停止調查。
憲法法庭判決指出，監察院為國家最高監察機關，其為行使憲法所賦予之彈劾、糾舉、糾正、審計權等監察權，依憲法第95條、第96條規定，享有文件調閱權與調查權，亦屬為行使其憲法職權所必要之輔助性權力。若立法院與監察院分別行使調查權，而其所調查之事項相同時，因兩院調查權之行使而受詢問之關係人或受調閱文件、資料之相關機關，即可能因義務重複而蒙受職權行使與職務履行上之不利，是立法院與監察院先後就同一事項行使調查權時，均應審慎衡酌行使調查權之必要性，並避免過度干擾相關機關或人民。
憲法法庭表示，立院調查權的文件、資料調取權是針對政府部門所行使的權力，行使對象須為立法院有監督權的政府機關及其實質指揮監督的組織。除了調閱文件原本、影本，應經立法院院會決議外，調閱文件的複本、繕本，也應由立法院會決議，調查委員會無權自行決議調取。
立法院得經院會或委員會之決議，向有關機關請求提供相關參考資料；必要時得經院會決議，向有關機關調閱文件原本，或與原本內容相符之複本、繕本、影本，但立法院向有關機關調閱文件，不論是文件之原本、複本、繕本或影本，均應經院會決議，始得為之。立法院所設立之調查委員會，性質上係屬立法院內部之特種委員會，不得逕為行使專屬於立法院享有之文件（含原本及與原本內容相符之複本、繕本、影本）與偵查終結卷證（含原本及與原本內容相符之影本）調閱權，亦無權自行決議調取。
憲法法庭指出，有關立法院職權行使法第45條第1項規定，委員會設立調查專案小組，行使調查權與調閱權之規定，違反立法院調查權應由立法院自為行使之憲法要求，自本判決宣示之日起，失其效力。同法條第2項、第3項後段、第46條、第47條第1項、第2項、第50條之1第3項、第5項及第59條之1第1項規定，均因第45條第1項違憲且失所依附，一併失其效力。另外，第46條之1第2項、第3項、第49條第2項、第3項、第50條之1第1項、第51條及第53條規定中，有關調查專案小組部分，亦均失所依附，立法者修法時應一併檢討修正。
第45條第1項其餘部分之規定，立法院就與其憲法職權行使之特定議案有重大關聯之事項，且有調查之必要者，始得設調查委員會；僅涉及相關議案之事項，或未有特定議案而僅與立法委員職權相關之事項，尚不符合立法院得成立調查委員會，行使調查權（含調閱權）之要件。
憲法法庭指出，第45條第2項規定，關於調查委員會「得舉行聽證，要求有關人員（包括政府人員與一般人民在內）出席提供證言及資料、物件」部分，除要求政府人員出席提供證言部分，基於行政院向立法院負責之責任政治要求，尚不生牴觸憲法問題外，其餘有關要求政府人員提供資料、物件，及要求人民出席提供證言及資料、物件部分之規定，均與立法院調查權行使之憲法法律明確性、比例原則與正當法律程序等要求不合，自本判決宣示之日起，失其效力。
憲法法庭表示，立法院依立法院職權行使法第45條規定發動調查權而設調查委員會，經其他憲法機關（監察院）主張其有逾越憲法上權限等情事而表示反對，致生權限爭議者，相關憲法機關自應盡可能協商解決，或循其他適當憲法途徑處理。協商未果者，立法院自得依憲法訴訟法第65條規定，聲請憲法法庭為機關爭議之判決。未經協商、判決前，立法院不得逕為調查權之行使。
至於第46條之2第2項規定，雖無違憲問題，惟基於權力分立原則及法院獨立審判之憲法要求，立法院除不得對本條所定事項行使調查權外，對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實，以及經確定裁判判斷之事項，亦均不得行使調查權。第46條之2第3項規定，其適用範圍未排除法院，於此範圍內，逾越立法院調查權之權限範圍，與相關憲法意旨不符。立法院應儘速依本判決意旨修正，於修法完成前，立法院成立調查委員會後，其調查事項嗣後始成立司法案件而於法院審理中者，立法院應停止行使調查權。
憲法法庭指出，調查委員會為行使調查權之必要，擬詢問相關政府人員與人民者，應經立法院院會之決議，且人民出席調查程序為證言之義務範圍，亦應由立法院院會以決議明確定之。第47條除第2項規定，「或調查專案小組為行使調查權，得要求政府機關……於5日內提供相關……資料及檔案」部分，及第1項但書及第3項之規定，於不涉及文件與偵查卷證之前提下，尚無牴觸憲法外，其餘部分之規定（得要求政府部隊、法人、團體或社會上有關係人員……提供相關文件、資料及檔案……），均逾越立法院調查權之權限範圍，牴觸相關憲法意旨，自本判決宣示之日起，失其效力。
第48條第1項（政府機關或公務人員違反本法規定，於立法院調閱文件、資料及檔案時拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會之決議，將其移送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾）、第2項（法人、團體或社會上有關係人員違反本法規定，於立法院調閱文件、資料及檔案時拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會之決議，處新臺幣一萬元以上十萬元以下之罰鍰，並得按次處罰至改正為止）規定違憲，自本判決宣示之日起，失其效力。同條第3項（前項罰鍰處分，受處分者如有不服，得於處分書送達之次日起二個月內，向立法院所在地之行政法院提起行政訴訟）規定係第2項規定之附屬性規定，應一併失其效力。
第50條之1第3項部分，按我國現行法制，宣誓係憲法或法律所定公職人員於就職時所應為之義務，法定公職人員未依規定宣誓者，均視同未就職。公法上之宣誓，係公職人員取得其公法上身分與承擔權責之法定形式要件；「相關人員」出席立法院調查程序並為作證，係協助立法院調查權行使之證人性質，其既非公職人員，亦未取得任何公法上權責，自不得令其為該等公法上之宣誓。立法院為行使調查權，課予接受調查委員會詢問之相關人員，負有宣誓義務，顯非必要。是本項規定關於「令其宣誓」部分，已逾越立法院調查權之權限範圍，與相關憲法意旨不符，應自本判決宣示之日起，失其效力。
同條第5項規定部分，因於調查程序負有出席作證義務，應接受詢問之政府人員與人民，其得拒絕證言之事由，本不限於本項所定「調查委員會已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關」之情形。包括以專業知能出席作證者，均得拒絕證言或陳述鑑定意見。是本項規定對受詢問人之保障明顯不足。此外，依法拒絕證言係調查程序受詢問人依法所享有之權益，其拒絕證言之主張，本毋須經會議主席裁示同意，因此，本項規定受詢問人拒絕證言應經主席裁示同意部分，過度限制受詢問人受憲法保障之相關基本權，違反憲法比例原則之要求。
第50條之2規定：「接受調查詢問之人員，經主席同意，於必要時得協同律師或相關專業人員到場協助之。」限制接受調查詢問人員偕同律師或相關專業人員到場協助之權利，應經主席同意，始得為之，過度之限制證人受憲法保障之人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、秘密通訊自由、不自證己罪等，及其正當法律程序保障中之享有律師或相關專業人員在場協助其行使權利、履行義務之權利，違反憲法比例原則之要求。是本條規定關於「經主席同意」之限制部分，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起失其效力，接受調查詢問之人員，均得偕同律師或相關專業人員到場協助，毋須經主席同意。
第59條之4規定關於「經主席同意」部分，牴觸憲法，自本判決宣示之日起，失其效力。政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員，於應邀出席聽證會時，均得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助，毋須經主席同意。第59條之5第2項裁罰規定，逾越立法院憲法職權範圍，自本判決宣示之日起，失其效力。同條第3項規定一併失其效力。第59條之5第4項規定，逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則，自本判決宣示之日起，失其效力。第59條之5第5項規定，逾越憲法第67條第2項所定政府人員到會備詢義務之範圍，並違反憲法權力分立原則，自本判決宣示之日起，失其效力。第59條之5第6項規定，逾越立法院憲法職權範圍，自本判決宣示之日起，失其效力。同條第7項規定一併失其效力。
刑法第141條之1 憲法法庭：立法院為自己職權之行使而限制人身自由之刑罰 違憲
憲法法庭判決指出，有關刑法第141條之1規定，「公務員於立法院聽證或受質詢時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處一年以下有期徒刑、拘役或二十萬元以下罰金」之規定，違憲，自本判決宣示之日起，失其效力。憲法法庭說，立法院為維護自己相關職權之行使，明定接受其質詢或詢問而涉及所謂虛偽陳述者為犯罪行為，施以限制人身自由之刑罰，此等立法目的所欲追求之利益，充其量僅屬自己一方之利益，尚難謂屬維護整體憲政體制運作之重要公共利益。因此本條限制人身自由之刑罰規定，難謂合憲正當。2024/10/25
