行政院長蘇貞昌與中國國民黨立委蔣萬安在質詢台上火爆互槓,立院中國國民黨團揚言杯葛總質詢,並要求立法院長游錫堃主持朝野協商,落實立法院職權行使法不得反質詢的規定。立法院長游錫堃受訪時表示,立委也可研究質詢時如何攻守兼備,針對官員的「反質詢」在法尚無明文禁止情形下,進行「反反質詢」以求問政成效,監督政府施政。
萬年國會年代,絕大部分立委沒有能力質詢,然而極少數有能力質詢的立委卻給行政官員相當大的壓力,因為對於行政業務,他們比行政官員內行,很客氣的質詢就讓新任的菜鳥行政官員心驚膽跳。現代的立委,對行政業務陌生,不用功的人常說出外行話,有人利用言論免責權羞辱行政官員,以掩飾自己的無能,造成雙方嚴重對立,遇到老鳥行政官員,立委就討不到便宜。雙方對立,形成政壇亂象,該研究質詢制度是否有存在價值?
內閣制國家人民選出國會議員,再由國會多數黨組閣(行政單位),行政權存在於立法權裡面,國會向人民負責,內閣則向國會負責,所以需要定期對國會做施政報告並備詢。台灣與美國一樣,由人民分別選出國會議員及行政首長,雙方各自向人民負責,美國並沒有質詢制度,台灣則有,因為台灣依循《中華民國憲法》怪異體制。
有法政學者認定《中華民國憲法》是依循張君勱所提的內閣制精神而創立,而政府體制擺盪于總統制與內閣制之間,因而產生與法國第五共和相似的雙首長制。之所以堅信《中華民國憲法》偏向內閣制,是因為最高行政首長並非由人民直接選出(目前已由人民直選),帶有很濃厚的內閣制精神。
之所以有上述說法,是因為總統由國代選出,大法官會議也認定國代、立委、監委都是國會,既然由國會選出最高行政首長總統,當然有很濃厚的內閣制精神,這也是一場誤會。《中華民國憲法》是依循一九三六年五月五日公布的《五五憲草》修訂而來,因為《五五憲草》會形成強勢總統,弱勢國會,去掉其缺失而形成《中華民國憲法》,可是它又引來更大的缺點,還帶給台灣很大的困擾。
由國代選總統,且認定國代就是國會議員,因而主張中華民國偏內閣制。可是依《五五憲草》,由國代選出的豈止總統,立法委員也一樣由國代選出,事實上國代並非國會議員,而是代表人民執行基本權力,依當時中國的領土及資訊,人民直接選舉有困難,因而委託國代執行權力,分別選出總統及立法委員,且總統擁有具否決權功能的覆議權,更沒有質詢制度。顯然的,《五五憲草》是標準的總統制,不是內閣制。
訂定《五五憲草》時,依循孫中山的主張,考試權及監察權獨立,一般國家的監察權是附在立法權,以便監督行政單位是否依法行政,可是《五五憲草》體制的國會沒有監察權,政治協商會議擔心產生獨裁總統,所以在設計《中華民國憲法》時調整總統的權力,總統發布命令或人事,需行政院長副署,任命行政院長時需立法院同意;最重要的是立法院擁有質詢權來監督行政單位,以補沒有監察權的缺失。
《中華民國憲法》的確與法國第五共和的雙首長制很相像,可是基本精神差距很遠。法國原來是內閣制,然而因強勢國會,弱勢內閣造成短命的內閣,後來加強總統(原來是虛位元首)的權力以平衡強勢的國會,而形成第五共和的雙首長制;因它來自內閣制,因而保留內閣制的質詢制度。中華民國的《五五憲草》是總統制,因國會沒有監察權會產生強勢的行政權,所以減弱總統的權力,卻增加行政與立法分立國家所沒有的質詢制度。
《中華民國憲法》類似一部拼裝車,修憲後則形成標準的拼裝車。行政與立法相互制衡,不是行政單位對立法單位負責,卻有質詢制度,它的本意是讓國會監督行政單位,可是目前走了樣,變成政治人物的秀場,雙方的對談恰似中學生的辯論會。要解除這種異常現象,是監察權回歸國會,並消除質詢制度。2022/03/16(作者:陳茂雄/中山大學退休教授、台灣安全促進會會長;本文同時登載於http://mypaper.pchome.com.tw/news/mhchen0201)