十一月 2024 |
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～直接民權的靈魂在於創制，目前《公投法》的規定，在憲法及法律層次不能創制公投，就算降了門檻也無意義～
原先的《公民投票法》被稱為「鳥籠公投法」，因為它有高門檻，投票不可能過關；這是當年制訂公投法時，國、親兩黨設下的圈套，因為民進黨一直要訂定公投法，而且正常民主國家人民本來就要有直接民權，當時掌控立法權的國、親兩黨不方便擋，可是又擔心民進黨有人提出「統獨公投」，因而設下兩道關卡以擋住「統獨公投」。
國、親兩黨所設的第一道關卡就是高門檻，促使公投永遠不能過關；第二道關卡就是設計在憲法及法律層次方面不能創制公投，而只有複決公投，使人民不能提出改變憲政體制的公投。所謂「創制」，就是由人民提出自己的主張；「複決」，就是由立法院提出主張後，再問問人民是否同意。直接民權的靈魂在於創制權，不是複決權，因為複決只是一種被動的徵詢而已，人民沒有自己的主張。
由於公投的門檻太高，連神仙都不可能讓公投過關，綠營因而將注意力集中於公投門檻；這一次民進黨的修法，除了廢除公審會及將參加公投的年齡從二十歲降到十八歲外，重點就在於過關的門檻。因此，公投法修正後，在相關門檻都大幅降低，提案門檻為選舉人總數的萬分之一，連署門檻則為百分之一．五，通過門檻只要投票人數達全國投票權人四分之一以上，且同意票數高於不同意票即可。依這個門檻，公投已經有過關的可能，可算打破鳥籠；只是籠中沒有鳥，打破鳥籠並無意義。
之所以說「打破沒有鳥的鳥籠」，是因為現行《公投法》第二條規定，在憲法及法律層次方面，只能有複決公投，不能創制公投，人民在這部分沒有創制權，即使降低門檻也無意義。《中華民國憲法》第十七條明文規定，「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」；即使在修憲方面，憲法第一百七十四條也都明定人民有修憲的創制權與複決權，只是當時人民的創制及複決權由國民大會代為執行，後來廢了國代，等同廢了人民的創制權；至於複決權方面，依《中華民國憲法增修條文》第十二條規定，則由人民直接執行。
二○○五年第七次（最後一次）修憲後的《憲法增修條文》的第十二條有關修憲辦法，就是從原來憲法的第十七條第二款（人民對修憲的複決權）移植過來。問題是，以前由國民大會代表執行複決權，要超出全體國代的一半很容易過關；目前的複決通過門檻是有效同意票須超過全體選舉人總額之半數；因為它的門檻遠比「鳥籠公投法」更高，因而，即使空有人民可以執行複決的規定，其實根本不可能過關。
第七次修憲結果，雖然仍保留了人民對修憲的複決權，但那只不過是一條具文，也就是說，因其門檻過高，往後已經永遠沒有機會可再修憲，因而它是只能看卻不能使用的權力。這一次《公投法》修法，仍然沒有把憲法修正甚至制定新憲法等議題的創制權補正上去，人民在關於憲法及法律層次方面，仍只有複決公投的權力，沒有創制權，即便把相關公投的門檻全都調降，其實際意義還是相當有限。2017/12/14（作者 陳茂雄 為中山大學退休教授、台灣安全促進會會長，本文同時刊載於http://mypaper.pchome.com.tw/news/mhchen0201）
