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公義時報

~直接民權的靈魂在於創制,目前《公投法》的規定,在憲法及法律層次不能創制公投,就算降了門檻也無意義~

原先的《公民投票法》被稱為「鳥籠公投法」,因為它有高門檻,投票不可能過關;這是當年制訂公投法時,國、親兩黨設下的圈套,因為民進黨一直要訂定公投法,而且正常民主國家人民本來就要有直接民權,當時掌控立法權的國、親兩黨不方便擋,可是又擔心民進黨有人提出「統獨公投」,因而設下兩道關卡以擋住「統獨公投」。

國、親兩黨所設的第一道關卡就是高門檻,促使公投永遠不能過關;第二道關卡就是設計在憲法及法律層次方面不能創制公投,而只有複決公投,使人民不能提出改變憲政體制的公投。所謂「創制」,就是由人民提出自己的主張;「複決」,就是由立法院提出主張後,再問問人民是否同意。直接民權的靈魂在於創制權,不是複決權,因為複決只是一種被動的徵詢而已,人民沒有自己的主張。

由於公投的門檻太高,連神仙都不可能讓公投過關,綠營因而將注意力集中於公投門檻;這一次民進黨的修法,除了廢除公審會及將參加公投的年齡從二十歲降到十八歲外,重點就在於過關的門檻。因此,公投法修正後,在相關門檻都大幅降低,提案門檻為選舉人總數的萬分之一,連署門檻則為百分之一.五,通過門檻只要投票人數達全國投票權人四分之一以上,且同意票數高於不同意票即可。依這個門檻,公投已經有過關的可能,可算打破鳥籠;只是籠中沒有鳥,打破鳥籠並無意義。

之所以說「打破沒有鳥的鳥籠」,是因為現行《公投法》第二條規定,在憲法及法律層次方面,只能有複決公投,不能創制公投,人民在這部分沒有創制權,即使降低門檻也無意義。《中華民國憲法》第十七條明文規定,「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」;即使在修憲方面,憲法第一百七十四條也都明定人民有修憲的創制權與複決權,只是當時人民的創制及複決權由國民大會代為執行,後來廢了國代,等同廢了人民的創制權;至於複決權方面,依《中華民國憲法增修條文》第十二條規定,則由人民直接執行。

二○○五年第七次(最後一次)修憲後的《憲法增修條文》的第十二條有關修憲辦法,就是從原來憲法的第十七條第二款(人民對修憲的複決權)移植過來。問題是,以前由國民大會代表執行複決權,要超出全體國代的一半很容易過關;目前的複決通過門檻是有效同意票須超過全體選舉人總額之半數;因為它的門檻遠比「鳥籠公投法」更高,因而,即使空有人民可以執行複決的規定,其實根本不可能過關。

第七次修憲結果,雖然仍保留了人民對修憲的複決權,但那只不過是一條具文,也就是說,因其門檻過高,往後已經永遠沒有機會可再修憲,因而它是只能看卻不能使用的權力。這一次《公投法》修法,仍然沒有把憲法修正甚至制定新憲法等議題的創制權補正上去,人民在關於憲法及法律層次方面,仍只有複決公投的權力,沒有創制權,即便把相關公投的門檻全都調降,其實際意義還是相當有限。2017/12/14(作者 陳茂雄 為中山大學退休教授、台灣安全促進會會長,本文同時刊載於http://mypaper.pchome.com.tw/news/mhchen0201

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