十一月 2024 |
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立法院正在規劃修憲，中國國民黨提案恢復立法院的閣揆任命同意權以及行政院長的副署權。其所持的理由是依目前的體制，總統「有權無責」。讓人感到納悶的，當年修憲改成目前的體制是中國國民黨所主導的，目前要恢復原來體制也是該黨所推動，是什麼地方出問題？中國國民黨下野前，一般人都認為民進黨沒有機會當選總統，所以在一九九七年第四次修憲時，中國國民黨就要將國家的權力中心放在總統府；目前該黨當選總統的機會很底，就要恢復原來的體制，將國家的權力中心移往國會，真的太過於權謀。
一九九七年第四次修憲，將《中華民國憲法》改成目前的體制，只是恢復《五五憲草》的精神而已。一九三六年五月五日公布的《五五憲草》是由國民大會代表人民分別選出扮演行政首長的總統以及掌握立法權的立法委員，行政院長是總統的幕僚長，向總統負責，總統的覆議權又有否決權的功能，是標準的總統制。當時政治協商會議主張將政府體制改變，因而產生一九四七年公布的《中華民國憲法》，所以會有這種改變，是因為擔心總統制會產生獨裁總統。事實上今日也只有「獨裁總統」的糾葛，並無「有權無責」的問題。
行政與立法分立的國家，行政首長掌握行政權，立法單位執掌立法權，這是很正常的現象，哪來「有權無責」的問題？若是行政單位介入立法權或立法單位干預行政權才是問題，它就是獨裁統治。中國國民黨一直埋怨總統「有權無責」，事實上這些言論是在野黨該提的，現任總統馬英九不只掌握行政權，還可以指揮國會議員，執行實質性的獨裁統治，中國國民黨為何不檢討？
掌握行政權的總統可以控制立法單位，其原因並不是體制出問題，而是台灣存在「以黨領政」的風氣，總統馬英九以黨紀控制黨籍立法委員，才形成獨裁統治。長期來，掌握黨機器的總統利用黨紀指揮黨籍立委，中國國民黨為何不質疑「獨裁」統治，到現在才想起「有權無責」的問題，是什麼地方出問題？
依台灣「以黨領政」的風氣，無論採用哪一種體制，都可能出現獨裁統治，就算立法院恢復閣揆任命同意權，行政院長也擁有副署權，還是一樣不能推動正常的民主政治，若是總統所屬的政黨擁有過半席次的立委，立法院的閣揆任命同意權形同虛設，因為執政黨的立委會聽黨意，不會辨是非，行政院長的副署權也只是橡皮圖章；若是朝小野大，則會掀起慘烈的政治鬥爭，造成社會的不安定。顯然的，要恢復第四次修憲前《中華民國憲法》的體制，還不如行政權與立法權確實分立。
也有立委認同原來《中華民國憲法》就是失敗的體制，但他們還是不願意維持目前行政與立法分立的體制，而積極推動行政與立法合一的內閣制；只是絕大多數民眾認同全民直選總統，也就是總統受全民所託而執政，當然不適合擔任虛位元首，因而不爭取「內閣制」的名，而推動「內閣制」的實，主張由立委兼任政務官。他們所持的理由是由立委兼任政務官，代表行政官員具有民意基礎，容易受民眾的認同，也較關心人民的需要。事實上行政官員需要的是「專業」，不是「民意基礎」。
有很多國家將「內閣制」執行得很成功，但在台灣卻會失敗，主要的原因是台灣的選舉風氣特殊，以及文官難以中立。在美國的國會議員投入連任選舉時，對選民所表達的政績就是他在任內提多少法案，且在參眾兩院過關。台灣國會議員提出的政績卻是選民服務，投入選戰的人，選民服務做得很好雖未必就當選，不從事選民服務者必定落選，而民意代表的選民服務，其特色是個別服務，不是對全民服務。行政官員的服務對象卻是全民，不能有個別差異，與民意代表的選民服務正好相反，所以民意代表不適合兼任行政官員。
內閣制實施得很成功的國家都有一個共同的特色，就是文官制度相當健全。由國會議員兼任政務官，就不能依專長任用，所以專業方面就要依賴常任文官；內閣制國家的常任文官不只在推動政策方面有很好的表現，又能做到「行政中立」，在台灣有幾個人相信常任文官能中立？顯然的，內閣制是好制度，只是不適合在台灣推動。2015/04/20（作者 陳茂雄 為中山大學退休教授、台灣安全促進會會長//本文同時登載於http://mypaper.pchome.com.tw/news/mhchen0201）
